ความก้าวหน้าของกฎหมายคอร์รัปชัน 2559

โดย act โพสเมื่อ Dec 09,2016

ความก้าวหน้าของกฎหมายคอร์รัปชัน 2559

กฎหมายต่อต้านคอร์รัปชัน

          การปฏิรูปการต่อต้านคอร์รัปชันให้ได้ผลในระยะยาว นอกจากต้องมีการรณรงค์สร้างความตื่นตัวและให้ความรู้กับประชาชน นักธุรกิจและเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างมียุทธศาสตร์ ต่อเนื่องและทุ่มเทแล้ว ผู้นำรัฐบาลต้องแสดงถึงความมุ่งมั่นและทำตนเป็นแบบอย่างที่ดี ให้ความร่วมมือและสนับสนุนในการกำหนดนโยบายหรือกลไกที่ส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการต่อต้านคอร์รัปชันได้อย่างหลากหลายและได้รับการปกป้องอย่างเหมาะสม รวมทั้งจำเป็นต้องสร้างการเปลี่ยนแปลงระบบและโครงสร้างของสังคมที่สำคัญ เช่น การแก้ไขหรือออกกฎหมายใหม่ การปฏิรูปตำรวจ ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม ปฏิรูปการศึกษาแก้ไขระบบอุปถัมภ์ เป็นต้น ซึ่งขณะนี้การดำเนินการทุกด้านมีความคืบหน้าไปตามสมควร 

          เอกสารนี้เป็นการรายงานความคืบหน้าเฉพาะด้านกฎหมาย ดังนี้ 

1. กฎหมายที่มีผลบังคับใช้แล้ว 

          มี 3 ฉบับ ได้แก่ พ.ร.บ.อำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 พ.ร.ฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย และการแก้ไข พ.ร.บ. ป.ป.ช. 

2. กฎหมายที่อยู่ในกระบวนการของ สปท. สนช. และรัฐบาล 

          มีร่างกฎหมาย 3 ฉบับ ที่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) กำหนดเป็นเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จ ได้แก่ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ร.บ. การกระทำที่เป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม และ พ.ร.บ. คุ้มครองติดตามทรัพย์สินของแผ่นดินคืนจากการทุจริต และยังมีร่างกฎหมายสำคัญอีก 4 ฉบับ ที่จะช่วยสร้างเงื่อนไขไปสู่ความสำเร็จในการแก้ปัญหาคอร์รัปชันระยะยาว ได้แก่ แก้ไข พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ การจัดตั้งศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ ออก พ.ร.บ. การโฆษณาประชาสัมพันธ์ภาครัฐฯ และกฎหมายจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา โดยมีหลักการและวัตถุประสงค์ของกฎหมายพอสรุป มีดังนี้

1.กฎหมายที่มีผลบังคับใช้แล้ว 

1.1 พ.ร.บ. อำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 

          เพื่อแก้ปัญหาความเดือดร้อนที่มีมานานของประชาชน ทั้งคนทำมาค้าขายเล็กๆ น้อยๆ ไปจนถึงพ่อค้าและนักลงทุนจากต่างประเทศที่จำเป็นต้องติดต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อขออนุญาต อนุมัติ จดแจ้ง จดทะเบียน ขึ้นบัญชี หรือ ออกเอกสารสิทธิ์ เช่น ทำบัตรประชาชน เสียภาษี ทำใบขับขี่ ขอสร้างบ้าน ขอใช้ไฟฟ้าใช้น้ำประปา เปิดร้านขายของ แจ้งความที่โรงพัก ลงทะเบียนผู้สูงอายุ จดทะเบียนการค้า สร้างโรงงานหรือจ้างแรงงาน เป็นต้น 

ที่ผ่านมาการให้บริการของรัฐจำนวนมากนอกจากจะยุ่งยากสร้างภาระเกินจำเป็นให้กับประชาชนแล้ว ยังเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเรียกร้องสินบนเอาจากผู้ไปติดต่อใช้บริการจนสร้างความเดือดร้อน และเป็นต้นทุนแก่ทุกคน ทำให้ประเทศต้องเสียโอกาส เกิดความไม่เท่าเทียมในการเข้าถึงบริการของประชาชน ความไม่เท่าเทียมทางสังคมเศรษฐกิจ และปัญหาอื่นๆ ตามมาอีกมาก 

          กฎหมายนี้จึงกำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่มีอยู่ประมาณ 4 หมื่นแห่งต้องทบทวนการให้บริการประชาชนให้รวดเร็วมีขั้นตอนชัดเจนตรวจสอบได้ ลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่และต้องมีคู่มือบริการที่ชัดเจน เป็นข้อสังเกตว่า กฎหมายนี้เมื่อใช้ร่วมกับ พ.ร.ฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย จะช่วยให้เกิดประสิทธิภาพสูงมากในการทบทวนขอบเขตและความจำเป็นในการใช้อำนาจอนุญาตอนุมัติของรัฐ 

1.2 แก้ไข พ.ร.บ. ป.ป.ช. 

          เพื่อให้ ป.ป.ช. มีอำนาจมากขึ้นในการตรวจจับและดำาเนินคดีคอร์รัปชัน และให้กฎหมายของไทยสอดคล้องกับอนุสัญญา UNCAC 2003 โดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมที่สำคัญ เช่น เพิ่มฐานความผิด การเอาผิดกรณีคนไทยไปติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศหรือองค์กรนานาชาติ เพิ่มความชัดเจนในบทลงโทษคดีคอร์รัปชันให้มีโทษถึงประหารชีวิต เพิ่มบทบัญญัติที่เอาผิดผู้ให้สินบนมากขึ้น 

1.3 พ.ร.ฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย 

          เพื่อให้มีการทบทวนหรือยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัย ไม่เหมาะสมกับเศรษฐกิจและสังคมยุคปัจจุบัน ซึ่งอาจยุ่งยากหรือสร้างภาระเกินจำเป็นให้แก่ประชาชนหรือกฎหมายที่เป็นช่องทางให้เกิดการทุจริต เป็นต้น โดยกำหนดให้ต้องมีการทบทวนกฎหมายเมื่อจำเป็นหรืออย่างน้อยทุก 5 ปี กฎหมายนี้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 25 สิงหาคม 2558 ที่ผ่านมา โดยหลักสากล ก่อนการออกกฎหมายควรต้องมีการพิจารณาผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) ว่าจะส่งผลกระทบกับใครมากน้อยเพียงใด และเมื่อเวลาผ่านไปเกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นมากมายในสังคมรวมทั้งมีกฎหมายใหม่ๆ เพิ่มขึ้นมาก ก็ควรที่จะมีการทบทวนกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่เหมาะสม 

 

2. กฎหมายที่อยู่ในกระบวนการของ สปท. สนช. และรัฐบาล 

          2.1 กฎหมายเร่งด่วนของ สปท. 

2.1.1 พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ 

เพื่อให้เงินของแผ่นดินถูกใช้ไปอย่างรอบคอบกล่าวคือ ต้องเกิดประโยชน์คุ้มค่าของเงิน (Value of Money) มีการควบคุมและลดการบริหารจัดการที่ผิดพลาด (Mismanagement) เช่น การเลือกโครงการที่ไม่เหมาะสม การวางแผนบริหารผิดพลาด คัดเลือกบริษัทที่ปรึกษา ผู้รับเหมาหรือผู้ขายสินค้าหรือผู้ให้บริการ การกำหนดวงเงินลงทุน การเลือกผลิตภัณฑ์หรือเทคนิคการผลิต การตรวจสอบคุณภาพ กำหนดเวลาส่งมอบสินค้าที่เหมาะสม การรับประกันคุณภาพและผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการลงทุน เป็นต้น และสุดท้ายต้องป้องกันไม่ให้มีการรั่วไหล (Corruption) และการเอื้อประโยชน์ให้กับพวกพ้อง 

          ดังนั้น กฎหมายนี้จึงวางหลักสำคัญ เช่น กำหนดกรอบปฎิบัติที่เป็นมาตรฐานขั้นต่าให้บังคับใช้ครอบคลุมทุกหน่วยงานของรัฐ ทุกประเภทการจัดซื้อจัดจ้าง กำหนดให้การใช้เงินของแผ่นดินต้องเป็นไปอย่างเข้มงวด ลดการใช้ดุลยพินิจของผู้มีอำนาจ มีมาตรการเพื่อความคล่องตัวและยืดหยุ่นในกรณีที่จำเป็น ยึดหลักความคุ้มค่าและประสิทธิภาพจากการจัดซื้อจัดจ้าง มีคณะกรรมการหลายคณะที่มีผู้แทนภาคประชาชนเข้ามาร่วม โดยแต่ละคณะได้แบ่งแยกหน้าที่กันเพื่อให้เกิดการตรวจสอบถ่วงดุล สร้างการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการตรวจสอบ การลงทุนโครงการขนาดใหญ่ของรัฐ ด้วยการนำมาตรการเชิงป้องกันมาใช้ เช่น ข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) และโครงการแนวร่วมปฎิบัติภาคเอกชน (Collective Action Coalition : CAC) สร้างระบบจัดเก็บ และการเปิดเผยข้อมูลด้วยระบบอิเล็คทรอนิกส์ มีแนวทางการปฎิบัติอย่างเป็นธรรมต่อทุกฝ่าย มีการพัฒนาบุคลากรด้านการจัดซื้อจัดจ้างให้มีความรู้ความชำนาญเฉพาะทาง โดยได้รับการปลูกฝังด้านจริยธรรมในวิชาชีพ และได้รับค่าตอบแทนที่เหมาะสมเพื่อลดแรงจูงใจในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนบุคคลโดยมิชอบ รวมถึงเพิ่มบทลงโทษที่รุนแรงต่อเจ้าหน้าที่และผู้สั่งการที่ทุจริต 

2.1.2 พ.ร.บ. การกระทำที่เป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม 

          เนื่องจากมีพฤติกรรมคอร์รัปชันมากมายที่ไม่สามารถเอาผิดได้ตามกฎหมายทั่วไป เช่น การใช้อำนาจหน้าที่หรือมีพฤติกรรมหรือใช้อิทธิพลและบารมีของนักการเมืองที่ก่อให้เกิดประโยชน์กับบุคคลในครอบครัว บุคคลใกล้ชิดหรือพวกพ้อง การกระทำที่ทำให้ผลประโยชน์ของรัฐเสียหาย เช่น การใช้ทรัพย์สินเวลาราชการ บุคลากร สิ่งอำนวยความสะดวกของหน่วยงานไปเพื่อประโยชน์ส่วนตนหรือบุคคลอื่น เป็นต้น 

          แม้เรื่องนี้จะมีการบัญญัติไว้บางส่วนในรัฐธรรมนูญแต่ก็ยังขาดความชัดเจนจึงต้องมีการกำหนดรายละเอียดขึ้นมาว่าอะไรบ้างที่เป็นความผิด เช่น คนที่ได้รับประโยชน์ การกระทำใดเป็นความผิด ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคล ลักษณะของผลประโยชน์ อะไรผลประโยชน์ส่วนรวมหรือส่วนตัว การกระทำต้องห้าม และบทลงโทษ เป็นต้น กฎหมายนี้จึงช่วยสร้างความน่าเชื่อถือและวางแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐตามหลักการแยกบทบาทและผลประโยชน์ของบุคคลไม่ว่าจะเป็นผู้ปฏิบัติงานหรือผู้บริหารออกจากหน่วยงานของรัฐอย่างเด็ดขาด ทั้งหน่วยราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์กรอิสระ องค์การมหาชนและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

          พฤติกรรมตัวอย่าง เช่น การรับของขวัญของที่ระลึกมูลค่าเกินกว่า 3 พันบาท รับเลี้ยงอาหาร การพาเที่ยว การออกกฎหมาย/คำสั่ง/นโยบาย ที่ก่อให้เกิดประโยชน์แก่บุคคลใด การห้ามข้าราชการที่ออกจากราชการแล้วไปทำงานให้เอกชนที่มีลักษณะงานตรงกับงานในอำนาจหน้าที่ของตนขณะรับราชการ ภายในเวลา 2 ปี กำหนดให้สัญญาใดๆ ก็ตามตกเป็นโมฆะ หากพบว่ามีลักษณะเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ห้ามการก้าวก่าย แทรกแซงการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ เป็นต้น 

          Conflict of Interest อาจเรียกในภาษาไทยได้แตกต่างกัน เช่น ผลประโยชน์ทับซ้อน การมีส่วนได้ส่วนเสีย การขัดกันแห่งผลประโยชน์ แต่การที่กฎหมายใช้ชื่อขึ้นต้นว่า “การกระทำ......” เป็นเพราะการขัดกันแห่งผลประโยชน์จะถือเป็นความผิดก็ต่อเมื่อมีการกระทำหรือการใช้อำนาจ คือมีการกระทำเกิดขึ้นแล้วเท่านั้น ไม่ว่าจะเกิดประโยชน์แก่บุคคลต้องห้ามตามกฎหมายหรือไม่ก็ตาม 

2.1.3 พ.ร.บ. คุ้มครองติดตามทรัพย์สินของแผ่นดินคืนจากการทุจริต 

          เพื่อสร้างหลักประกันว่าทรัพย์สินของแผ่นดินที่ถูกโกงไปจะถูกนำกลับคืนมาได้ไม่ว่าจะถูกโยกย้ายซุกซ่อนอยู่ในหรือนอกประเทศแม้จะถูกแปรสภาพไปแล้วก็ตาม โดยกฎหมายนี้จะแสดงให้ประเทศอื่นเห็นว่า ไทยจะโอนย้ายทรัพย์สินที่เกิดจากการคอร์รัปชันของชาติอื่นกลับคืนไปเช่นกันตามหลักการในอนุสัญญา UNCAC 2003 5 

กฎหมายนี้ยังกำหนดให้คนโกงและผู้ใดก็ตามที่รู้เห็นเป็นใจ ผู้สนับสนุนช่วยเหลือด้วยประการใดๆ ต้องส่งคืน รับผิดชอบและชดใช้ต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น และหากผู้กระทำเช่นว่านั้นเป็นนิติบุคคล คนที่เป็นปรึกษา กรรมการและผู้จัดการของนิติบุคคลก็ต้องร่วมรับผิดด้วย โดยความรับผิดนี้ไม่มีอายุความ 

2.2 กฎหมายสำคัญ 4 ฉบับ ที่จะช่วยสร้างเงื่อนไขไปสู่ความสำเร็จในการแก้ปัญหาคอร์รัปชันระยะยาว 

          2.2.1 แก้ไข พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสาร พ.ศ. 2540 เพื่อสร้างความโปร่งใสในการดำเนินงานของรัฐ โดยให้ประชาชนสามารถเข้าไปติดตามตรวจสอบข้อมูลและการทำงานของเจ้าหน้าที่รัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั้งเรื่องที่เขาเกี่ยวข้องโดยตรงและเรื่องที่เป็นผลประโยชน์ของสาธารณะ ทั้งนี้เพื่อสร้างความรับผิดชอบในการใช้งบประมาณ การดำเนินโครงการและการบริหารงานของรัฐ ซึ่งที่ผ่านมามีปัญหาอยู่มาก เป็นเหตุให้ต้องมีการแก้ไข พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารฯ ให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ทำให้การเปิดเผยข้อมูลเป็นเรื่องบังคับและได้รับการคุ้มครองจากกฎหมาย ข้อมูลต้องถูกเปิดเผยโดยเร็วในรูปแบบที่เหมาะสม เป็นระบบและเข้าถึงง่าย 

          2.2.2 การจัดตั้งศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบ เพื่อให้การดำเนินคดีเอาผิดและลงโทษคนโกงเป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ เป็นการจัดตั้งศาลชำนัญพิเศษที่มีความชำนาญในการพิจารณาคดีทุจริตประพฤติมิชอบที่ใช้วิธิพิจารณาคดีแบบไต่สวนเช่นเดียวกับ ป.ป.ช. 

          2.2.3 ตรา พ.ร.บ. การโฆษณาประชาสัมพันธ์ภาครัฐฯ เพื่อป้องกันคอร์รัปชันและการแทรกแซงครอบงำสื่อมวลชนด้วยงบประมาณและทรัพยากรของรัฐ โดยกำหนดเงื่อนไขการโฆษณาประชาสัมพันธ์ที่เหมาะสมและวางกลไกตรวจสอบการโฆษณาประชาสัมพันธ์ให้เป็นไปอย่างคุ้มค่า ไม่รั่วไหล เพื่อให้เกิดประโยชน์กับหน่วยงานและประชาชน มิใช่ประโยชน์ส่วนตัวหรือเพื่อประชาสัมพันธ์ตัวผู้มีอำนาจและพรรคการเมือง 

          2.2.4 จัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา เพื่อเป็นกลไกถ่วงดุลการใช้อำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจากการจัดทำงบประมาณของประเทศ โดยจัดตั้งสถาบันทางวิชาการที่เป็นอิสระและเป็นกลาง ดำเนินงานตามหลักวิชาการ มีระบบศึกษา ติตตามและประเมิน เก็บรวบรวมข้อมูลการใช้งบประมาณ มีการวิเคราะห์เพื่อให้การจัดทำงบประมาณสอดคล้องกับผลประโยชน์ระยะสั้นและระยะยาวของประเทศ โดยศึกษาความสัมพันธ์กับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและยุทธศาสตร์ของชาติ 

 

          กฎหมายเหล่านี้จะเป็นหลักประกัน เป็นกติกาและเป็นแนวทางปฏิบัติของสังคมที่มีความหลาก หลาย และเมื่อนามาใช้รวมกันกฎหมายทั้งหมดจะกลายเป็นเครื่องมือที่มีคุณค่าในการส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันของประเทศ ช่วยให้การทำงานของรัฐมีความโปร่งใสและเป็นธรรม ลดโอกาสลดแรงจูงใจของนักการเมืองและข้าราชการในการแสวงหาอำนาจ และทำให้รัฐสามารถติดตามเอาผิดและลงโทษคนโกงได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่จากการติดตามพบว่ากฎหมายที่บังคับใช้แล้ว คือ พ.ร.บ. อำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตฯ และ พ.ร.ฎ. การทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายฯ มีความก้าวหน้าในการนำไปทาความเข้าใจกับประชาชนและเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติเพื่อให้เกิดการบังคับใช้ตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายังน้อยมาก ขณะที่กฎหมายสำคัญอื่นๆ ที่อยู่ในกระบวนการนิติบัญญัติก็ดำเนินไปอย่างล่าช้าเช่นเดียวกัน ส่วนการแก้ไข พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสาร พ.ศ. 2540 และการตรา พ.ร.บ. การโฆษณาประชาสัมพันธ์ภาครัฐฯ ยังไม่มีความชัดเจนว่าจะประสบความสำเร็จหรือไม่ จึงต้องขอให้ทุกท่านที่เกี่ยวข้องร่วมกันสร้างความเข้าใจและให้การสนับสนุนอย่างจริงจังต่อไป 

 

ดร. มานะ นิมิตรมงคล เลขาธิการ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย)

11 เมษายน 2559